“再造一个都江堰灌区”

　　核心话题

　　省委省政府提出的“再造一个都江堰灌区”的战略构想，不仅准确把握了我省经济社会发展面临的关键性瓶颈因素，而且战略指向清晰，核心目标明确，力争从2009年到 2016年新增和恢复蓄引提水能力86亿立方米；新增有效灌面1069万亩，相当于再造一个都江堰灌区。这无疑是一个既立足现实又富有远见的重大战略选择。

　　郭晓鸣

　　改革开放30多年来，我国经济社会各个层面都发生了巨大而深刻的变化。在此过程中也隐含着一些需要给予足够警惕的风险和挑战。其中，由于人口增长的持续，以及快速的工业化和城市化引发的环境问题，致使我国水资源承受的压力全面加大，水资源严重短缺的矛盾已全面显现。水资源供给与需求的严重失衡，有可能使整个中国成为世界上水资源最紧缺的国家之一。

　　四川当前正处于经济社会加速发展的关键时期，同样面临着水资源这一战略性资源短缺的严峻挑战。从总量上看，我省缺水问题已经比较突出。联合国可持续发展委员会确定的用水紧张线为人均水资源量1750立方米，四川低于这一标准的人口超过4700万，占全省人口的比重近60%。从结构上看，我省区域性缺水的矛盾十分尖锐，全省有92%的人口和88.5%的耕地都集中在东部盆地，而这一区域的水资源量仅占全省的45%。

　　近年来，我省高度重视水资源可持续利用问题，把水利建设摆在十分重要位置，全面加大投资力度，水利建设事业实现了长足发展，不仅水资源综合利用能力明显提高，而且防洪抗灾能力显著提高，水土保持和生态环境建设起步良好，为我省经济实现跨越发展提供了较好支撑。但必须清醒地看到，由于历史欠账过多，需求增长迅速，我省水利建设仍然面临十分严峻的挑战：一是骨干工程少，渠系不配套，病险水库多，水利基础设施薄弱矛盾依旧突出。二是水资源供需矛盾日趋突出。全省有8个二级城市和23座县城不同程度缺水，超过3000多万农村人口饮水不安全。三是水利投资结构单一，一方面财政资金多头管理，分散使用，效率低下问题突出；另一方面金融资本进入甚微，民间资本难以进入，投入不足矛盾仍然尖锐。四是水资源浪费的局面没有得到根本改变。全省水资源开发利用率不足10%，远低于国际30%—40%的水资源合理利用程度。五是水资源环境状况恶化的趋势尚未得到有效控制。江河湖泊水体污染依然较为严重，全省水土流失面积比重仍然较大。

　　正因如此，我们当前面临的紧迫任务是必须举全省之力，瞄准重点领域和关键环节，实施水利建设的重大突破，从根本上缓解日益严重困扰我省经济社会发展的水资源供需失衡的突出矛盾。具体而言，就是应以实施大中型水利工程为载体，以解决丘陵地区水资源供给为重点，以解决农村安全饮水为重要内容，加大水资源保护和生态环境建设力度，不断提高水资源利用效率和效益，全面推进节水型社会建设。省委省政府提出的“再造一个都江堰灌区”的战略构想，不仅准确把握了我省经济社会发展面临的关键性瓶颈因素，而且战略指向清晰，核心目标明确，力争从2009年到2016年新增和恢复蓄引提水能力86亿立方米；新增有效灌面1069万亩，相当于再造一个都江堰灌区。这无疑是一个既立足现实又富有远见的重大战略选择。

　　如果从更宏观的层面分析，“再造一个都江堰灌区”事实上具有以下几方面十分重要的战略意义：

　　有利于支撑“两个加快”战略的持续进程。从全球范围看，水资源已经与粮食、石油并列为最为重要的战略性资源之一，区域投资环境的优劣也与水资源供给是否充裕密切相关。随着我省灾后恢复重建工作的深入推进，“两个加快”战略目标的实现将更多地依赖于进一步扩大对外开放和区域合作，更大规模地有效承接来自沿海地区的产业转移。“再造一个都江堰灌区”战略的全面实施，必将在较短的时间内显著缓解我省各个区域特别是缺水地区工业和城市发展中的用水矛盾，进而改善投资环境，提高区域发展综合竞争力。

　　有利于强化扩大内需的政策绩效。扩大内需是近期我国和我省经济发展中的一个战略重点，而其中需要突破的主要难点在于如何能够有效扩大农村就业，促进农民增收，激活农村市场。对我省而言，“再造一个都江堰灌区”必然意味着一大批大中型骨干水利工程的陆续启动，不仅能够直接拉动建筑建材等相关产业同步发展，为更多离开土地的农民工创造新的就业空间，而且可以为留守家乡或失业返乡的农民提供直接的就业机会，让更多农民能更充分分享扩大内需政策所带来的利益。

　　有利于推进建设农民急需的民生工程。水利是农村的民生之本，直接关系到广大农民的身体健康。由于缺乏建设重大水利工程项目方面的突破，尽管已经付出了较大努力，我们在解决农村饮水安全问题方面仍然面临着巨大压力，在一定程度上成为了一些农村地区最突出的民生问题，影响农村社会的和谐与稳定。“再造一个都江堰灌区”从本质上看就是缺水地区造福农民的重要民生工程和民心工程，将有助于从根本上保障农民饮水安全，为提高农民生活水平和生活质量奠定不可缺少的坚实工程基础。

　　有利于促进农村生态环境保护和改善。大量事实表明，我省生态环境退化的挑战仍然十分严峻，生态建设的任务十分繁重。而农村水利建设是保护和改善农村生态环境、促进人与自然和谐的重要途径之一。在“再造一个都江堰灌区”过程中，不仅可以通过工程措施、技术措施、管理措施等有机结合，因地制宜合理布置各类防洪工程设施，显著提高防洪减灾能力，而且能够加强对重点水土流失地区和生态脆弱河流的综合治理与保护，强化水资源保护和水环境治理，尽快扭转与水资源相关的生态恶化的趋势，为推动我省生态建设进入新的发展阶段打下坚实基础。（作者系省社科院副院长）

　　完善机制：通达“最后一公里”

　　张鸣鸣

　　“再造一个都江堰灌区”是省委、省政府立足四川省情提出的重大战略任务，一方面能够有效解决骨干水源工程不足的问题，另一方面也是针对渠系配套建设不足所导致的用水效率不高问题的重要举措。在市场经济条件下，调动分散的小农户对农田水利建设的积极性，使其在渠系配套建设以及后期管护中发挥受益主体作用，是破解当前显著存在的“最后一公里”困境的重要途径。我们认为，应当建立“政府主导、问计于民、市场参与、竞争赋权、科学立项”的水利建设体系，重点在以下几个方面实现突破。

　　加大水务管理体制改革力度。水利建设环节多，涉及水利、农业、发改、国土、金融等多个部门，各部门职能既有交叉又有空白，不仅增加了行政成本，也使项目确立存在缺位或重复建设的风险，不利于水利设施建设，特别是不利于在资金筹措和项目管理上存在更多困难的小型水利基础设施的工作推进。因此，当前应当建立部门联席工作平台，整合多部门资源，提高要素综合利用效率。条件成熟时设立水务厅（局）或相关机构，负责管理涉水事务工作，将水利部门、农业部门、发改委、建设部门、国土资源部门等相关事务，交由水务厅（局）承担，实现全省水利事务统一管理。

　　建立完善群众参与机制。现有的农田水利组织和制度结构与农民的联系很弱，农民仅仅作为“受益”和“负担”的角色参与其中，他们需要付出的是稀缺的物质资本，同时没有机会发挥丰富的人力资源优势。这种重工程标准而忽视文化、制度等非工程因素的机制设计，直接导致灌溉系统的设计、运作效率以及社会效益难以实现最大化。因此，在渠系配套建设以及管护等与最终用户利益直接相关的项目上，应充分发挥农民群众的主观能动性，建立“问计于民”的工作机制，搭建立项、论证、资金筹措、施工、监督等各个环节的沟通平台，实现项目全程透明化，调动农民主体的建设积极性。

　　探索完善社会资本进入机制。采取多种方式鼓励社会主体 （如企业、合作组织等）对渠系水利建设和管护的方式、规模、结构等提出建设性意见，调动其主动参与的积极性。协调政府与市场主体的关系，发挥市场对资源配置的基础性作用，寻求市场主体与农民利益间的平衡点，重点是供给者运营成本透明化，对其实行严格的成本监审。在此基础上，应加大对私营部门投资收益保障方面的机制建设，调动其积极性。一方面政府不仅提供水利建设项目的规模、结构、工程标准等硬性指标，也应提供全局性的水利建设发展的具体思路，使私营部门对发展态势和进度准确把握，为进一步确定投资方向和重点打下基础；同时建立健全市场服务价格形成机制，全面规范价格管理权限、形成方式、价格调控手段，减少私营部门投资收益的不确定风险，提升投资积极性。

　　推广完善项目竞争机制。总结仪陇、德昌等地的项目竞争经验，在“再造一个都江堰灌区”战略措施中引入科学健康的竞争机制，对符合要求的采取以奖代补等方式发挥财政资金“四两拨千斤”作用。横向上，在资金配置环节鼓励各地基层政府建设绩效的竞争，在生产环节引入不同民间资本主体的竞争，在管护环节引导村社集体之间的竞争，以解决资金筹措与平衡难题。

　　构建项目储备机制。搭建以水利、经济、社会等各领域专家协作平台，根据实际情况，以项目的重要性、时效性以及对全局的影响等为评价标准，每年对各地上报的水利建设项目进行评估和筛选，科学地吸收可行项目进入项目库，同时对项目库中已有项目，剔除过时的、重要性降低的、不符合政策要求的项目，形成具有完善进入和退出机制的动态项目储备库，提高项目的科学性，实现效益最大化。

　　项目引领：全力推进“五大行动”

　　廖祖君

　　为了切实有效地实现“再造一个都江堰灌区”这一战略目标，应当加强重点项目带动，以重点骨干水利工程为支撑，以重大水利工程配套项目为补充，全力推进“五大行动”，力争到2016年，新增和恢复蓄引提水能力86亿立方米；新增有效灌溉面积1069万亩；努力实现新增100亿斤粮食的目标。

　　推进震损水利设施修复行动：将影响防洪安全、饮水安全和农业生产用水安全的修复工程，作为现阶段灾区水利建设的重点任务，优先安排资金，保证工程进度和质量，确保今年完成680座震损水库的除险加固，解决500万人的因灾饮水难问题，加固震损堤防300公里，修复大中小灌区800处、渠系6000公里，恢复损毁电站70座、输电线3700公里。

　　推进重点骨干工程建设行动：加强大中型骨干水利工程建设，加快构建以都江堰、玉溪河、长征渠、向家坝、引大（渡河）济岷（江）工程等五个大型西水东调工程和武都、升钟、亭子口、罐子坝水库等四个大型北水南补工程为主的“五横四纵”调水补水网络。尽快建成紫坪铺、武都水库、大桥灌区一期等3个大型工程和中江黄鹿水库等16个中型工程。加快推进“三江”流域水电基地及溪洛渡、向家坝、锦屏一二级、瀑布沟等水电站建设步伐。力争早日开工一批重点工程，全力推进亭子口、永定桥、二郎庙、小井沟等4个重点水源工程建设。积极储备一批水利骨干工程项目，争取官地水电站等重大项目尽快获得国家批准，并纳入国家投资计划。

　　推进灌区配套工程建设行动：下大力气抓紧完善一批重点水利工程的配套工程项目，加快推进都江堰、升钟水库二期、武都引水二期等大中型灌区续建配套与节水改造建设，全面启动中小型已成灌区配套建设。加强已建成水利工程灌区配套建设和综合治理。配合做好基本农田、桥、涵、闸等田间工程建设和高产农田水利建设。启动新灌区续建配套建设工程，推进新灌区升钟水库二期、都江堰扩灌毗河一期、宝石桥水库灌区工程建设。

　　推进水利设施后续管护行动：避免水利设施疏于管理和日久失修，坚持建设与管护并重的原则，注重水利设施的可持续经营，做到“建好一处，管好一处”。分阶段分步骤实施病险水库除险加固工程建设。对于中小型水利工程，按照“谁受益、谁所有、谁管理”的原则将产权界定到个人，使其成为水利设施的投资和管理的主体。对于农村微小型水利工程，在基层政府指导下建立以农民为主体的管理小组。

　　推进节水灌溉工程建设行动：坚持开源和节流并重，抓好水源、输水、灌水、保水等环节节水工作。与灌区节水改造工程相结合，加大节水灌溉示范工程建设力度，配套完善农业灌溉用水计量设施，大力推广渠道防渗、喷灌、微灌、低压管道输水等高效节水技术，提高灌溉水利用系数。开发推广先进实用的节水技术、材料、设施，建设生产、生活节水工程。建立农业信息服务系统，定期向基层政府和农民提供气象信息、旱情信息、农田墒情信息、灌溉水源信息、旱作与节水技术信息等，提高节水农业信息化服务水平。

　　总之，应着眼全局、站在战略高度，紧扣新增1069万亩有效灌溉面积和新增100亿斤粮食的核心目标，以大气魄、大手笔、大动作推进“再造一个都江堰灌区”这一立足长远、造福全川的战略举措。

　　（单位：省社科院农村发展研究所）