1湖南省开创了水文部门实行公务员制度的先例

2000年4月14日，《湖南省人民政府机构改革方案的实施意见》（湘发〔2000〕11号），将水文部门列为承担行政职能的事业单位，使用全额拨款事业单位编制，实行公务员制度。这是全国水文行业首个实行公务员制度的先例。这个文件的意义在于从行政法规的层面上确定了水文的行政管理职能。2001年2月2日，湖南省人民政府印发的《湖南省水文水资源勘测局职能配置、内设机构和人员编制规定》（湘政办发〔2001〕5号）明确指出，湖南省水文水资源勘测局为湖南省水利厅管理的副厅级事业单位，主管全省水文工作，实行公务员制度。

2水文工作的性质和作用决定了水文部门应具有行政职能

1987年4月25日，国家计委、财政部、水电部联合发出《关于加强水文工作意见的函》（〔1987〕水电水文字第2号，以下简称“两部一委文件”），对水文工作的特点和作用作出了明晰准确的权威界定，即水文是对水的数量和质量在时间和空间上变化状况和规律进行勘测、研究的一门学科；水文工作是水利电力及一切与水资源有关联的国民经济建设所必须的前期工作和基础工作；是防汛抗旱、水资源规划、开发、管理、运用和保护的耳目和尖兵。我国防洪和水资源问题非常突出，因此，水文工作十分重要。水文工作与气象、地质等工作性质和特点基本相同，是国家一项社会公益基础事业。但从全国目前的情况来看，气象、测绘等部门，省一级都是参照公务员管理，实行公务员制度。有的省份地市一级也是实行的公务员制度。从制度层面上认可了这些部门的行政管理职能。水文部门与这些部门的性质相同，理应具有行政管理职能。

3水文部门具有行业管理和行政管理职能的政策依据

3.1法律依据明确。新修订的《中华人民共和国水法》，可以说是一部有关“水资源”的法，而“水资源”工作正是水文工作的主业。因此，《水法》从法律的层面上对水文工作进行了规定和要求，进一步明确了水文工作的基础性地位和作用，反映了水文工作的发展方向。

3.2法规依据有望出台。目前，全国还没有一部有关水文方面的法规。《中华人民共和国水文条例》正在报批之中。“两部一委文件”虽然具备了法规的一些基本要求，但文中只是对水文的管理体制提出了一些要求，对水文的行业行政管理职能未作明确说明。

3.3规章依据充分。水利部出台的水文行业规章有《关于发布〈水文管理暂行办法〉的通知》（水政〔1991〕24号）、《关于颁发〈水文、水资源调查评价资格认证管理暂行办法〉的通知》（水文〔1992〕4号）、《关于贯彻实施〈水文管理暂行办法〉的通知》（水政〔1992〕6号）、《关于加强水文工作的若干意见》（水文〔2000〕336号）等。据了解，目前，各省（自治区）人民政府或政府办公厅也都出台了关于加强水文工作的意见或通知。在这些规范性文件中都明确了水文的行业管理职能。水利部在《关于加强水文工作的若干意见》中规定，“各省、自治区、直辖市水文水资源（勘测）局是省级水行政主管部门领导下行使水文行业管理职能的机构。”河南省人民政府办公厅1994年11月11日《关于加强水文测报设施保护工作的通知》（豫政办〔1994〕61号）明确指出，各级水文机构是同级水行政主管部门实施水资源管理和保护，负责提供防汛抗旱情报、预报的监测机构。新疆维吾尔自治区人民政府办公厅2000年6月19日《关于进一步加强我区水文工作的几点意见》（新政办〔2000〕63号）还特地明确了水文的行政管理职能，即“水文水资源局是具有行业管理职能和行政管理职能的机构。各级水文机构是同级水行政主管部门实行水资源统一管理和保护的监测机构。”这是地方政府尊重客观事实的具体体现。经省（自治区、直辖市）政府常务会议讨论通过，以政府令发布有关水文管理办法和水文测报设施办法的省份有安徽、新疆、重庆、西藏、江苏、浙江、湖南、湖北等。其中安徽、重庆、西藏、江苏、浙江、湖南、新疆为“水文管理（暂行）办法”，湖北为“水文测报设施保护办法”等。

3.4地方性法规依据陆续出台。目前，由省级人民代表大会常务委员会通过的地方性水文法规的省份有河北、河南（2005年5月26日省人大常委会通过，10月1日施行）、陕西（2005年6月2日省人大常委会通过，7月1日施行）等3个省。其中《河北省水文管理条例》是2002年11月25日河北省第九届人民代表大会常务委员会第30次会议通过的，是全国首部地方性水文法规，这在全国水文法规建设史上具有开先河的意义。

4省级水文部门具有行政管理职能的具体表征

省级水文部门具有行业管理职能，已被水文行业内外普遍认同，也在一些文件规定中予以明确，但忽视了其行政管理职能。行政管理学对事业单位划分为三种类型，即纯事业性、准行政型和类企业型。省级水文部门属于准行政型事业单位，也应具有管理、服务、执法三重职能。其中一部分职能属行政机关职能的延伸和补充，是行政管理系统的有机组成部分，主要承担政府部门不便于直接承办或随着转变职能分离出来的一些具体执行的行政行为。对于准行政型事业单位，国家机构编制管理部门首先要确定其性质和活动范围，明确职能，借鉴管理行政机关的办法，使用行政事业编制，并按其工作量和管理业务量，结合岗位设置确定其编制定员。1993年推行公务员制度时，国务院《国家公务员制度实施方案》（国发〔1993〕78号）指出，实施范围包括“其他行使国家行政职能、从事行政管理活动的单位”。省级水文部门正是这种具有三重职能的具体部门。

4.1省级水文部门的名称及级别

对于机构名称一般分为三个部分：机构的所属关系或地理位置；机构的基本工作内容和工作性质；表示机构的地位、组织方式或工作制度的中心词。也就是机构编制管理部门所说的域名、矢名和格名。对名称的管理，要求名实相符，简单明确，规范易辩。例如“河南省水文水资源局”，最先出现的部分是域名，说明和规定了该机构的管理区域范围，即“河南省”；矢名是说明和规定机构管理的业务范围的部分，即“水文水资源”表明的是工作性质和内容；格名位于机构名称的最末端，用以说明和规定机构的法定称谓和规格大小的部分，即“局”表明的是单位规格。河南省水文水资源局是1997年经省机构编制委员批准，由“水文水资源总站”更名而来。省编办有关部门负责同志指出，这不仅仅是一个简单的更名，而是赋予了水文部门更为广阔的、全新的工作内涵。1996年7月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》（中办发〔1996〕17号），明确指出，要规范事业单位名称，不再称为“局”、“处”等。但据了解，全国除了北京、上海、天津三个直辖市和海南省外，其他省份（自治区）和流域机构都已更名为水文水资源（勘测）局（处）。广东、浙江、湖南、贵州、内蒙、新疆、广西等省级（自治区）水文部门明确为副厅级事业单位。辽宁、江西、湖北、四川等省配备了副厅级干部。有很多省（自治区）的更名都是在《意见》出台之后，这充分说明各级党委政府对水文工作的高度重视，也正是水文部门行政职能日益凸现的结果。

4.2省级水文部门管理公共事务职能

水文是国家一项基础性的社会公益事业，是社会公共服务事业组织，这些都已明确写入了“两部一委文件”，这是不争的事实。

《河南省水文条例》是目前在全国水文行业规格最高、出台较早的地方性法规，《条例》对省级水文部门的职责，作出了具体的法规性规定。《条例》指出，省水文机构负责实施水文工作的具体管理，组织编制、实施全省水文规划和水文专业规划，管理全省水文站网和水文分析计算工作。

2002年2月19日，《河南省人民政府关于加强水文工作的通知》（豫政〔2002〕5号）对省级水文部门的职责作出了更详尽的说明。《通知》指出，省水文水资源局是在省水行政主管部门领导下行使全省水文行业管理的职能机构，要求水文部门要进一步明确管理职能，加强行业管理，充分发挥职能作用。

从上述文件规定中，不难看出省级水文部门在社会公共事业管理上具有的行政执法、行政审批职能。河南、贵州、福建等省人民政府规定，水利部《水文管理暂行办法》和《水文水资源调查评价资格认证管理暂行办法》，这两个行政性规范文件的执行主体就是省级水文部门。河北、江苏等省在明确省级水文部门职能时，贯彻执行有关水文方面的法律、法规，就是水文部门的职责。1998年12月16日，湖北省人民政府颁布的第161号令《湖北省水文测报设施保护办法》第五条规定，“省水文水资源局和设置在有关地、市、州的水文水资源勘测局负责水文测报设施和测验河段的管理和保护，并依河道分级管理权限，受有管辖权的水行政主管部门委托，负责查处侵占、破坏水文测报设施和测验河段的行政违法案件。”这充分说明省级水文部门是有行政执法职能的。水利部令第13号《水政监察工作章程》中规定，水政监察队伍根据工作需要可设置相关的专业执法组织。基于此，2005年9月，河南省水利厅批复省水文水资源局成立水政监察支队，赋予水文部门水行政执法权。2005年6月6日，湖南省人民政府办公厅《关于进一步加快水文事业发展有关问题的通知》（湘政办发〔2005〕25号）指出，省水文水资源勘测局是省水行政主管部门领导下行使水文行业管理、水资源监测、评价、管理和水文预报的职能机构。水文部门统一管理水文资料的收集、汇总、审定、裁决,在水资源的开发利用和保护中,负责对水量、水质的监测、分析和评价。水文部门要完善水文资料使用审批机制,使用水文资料必须经过水文机构审批。未经省水文机构汇编、审批的水文水资源监测资料不得提供给其他单位或个人使用。贵州省人民政府还明确规定省级水文部门行使行政审批权。2000年，湖北省水利厅根据省政府令第197号《湖北省科学技术奖励办法》，授权省级水文部门归口管理全省水利系统的水文科技管理，强化了水文部门的科技行政管理职能。2004年，湖北省政府第268号令《湖北省人民政府公布继续实施的行政许可事项、许可规定及实施机关的决定》中涉及水文领域的有“水文资料使用审批”、“水文、水资源调查评价机构资质认定”两项行政审批，授权由省水文水资源局具体审批。

正是由于水文部门长期以来在管理社会公共事务方面发挥了重要的突出作用，党的十五届三中全会《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中要求“进一步健全气象、水文、防汛等服务体系”，这是建国以来，水文工作第一次写进党的决议。在全国’98抗洪抢险表彰大会上，江泽民同志两次提到水文，而且将水文与“水利、气象”并列提出，这在党和国家领导人的讲话中，也是首次采取这种提法。这些不仅是对水文工作的高度赞誉和充分肯定，而且也是省级水文部门管理公共事务职能的具体体现。

4.3省级水文部门的行业管理职能

2000年8月3日，水利部发布的《关于加强水文工作的若干意见》（水文〔2000〕336号）中规定，各省、自治区、直辖市水文水资源（勘测）局是省级水行政主管部门领导下行使水文行业管理职能的机构。国务院办公厅秘书局，对“意见”文种的使用，是这样解释的“适用于对重要问题提出见解和处理办法”。因此，这个《意见》是具有法规性文件特征的。湖南省人民政府在印发《湖南省水文水资源勘测局职能配置、内设机构和人员编制规定》中明确指出，省水文水资源勘测局主管全省水文工作。这一精神与国务院水行政主管部门的意图是一致的。

早在1963年，国务院对水文的管理体制就作了明确要求，各省、自治区、直辖市水利厅（局）要切实做好水文的代管工作。1996年3月11日，湖北省人民政府办公厅《关于加强水文工作的通知》（鄂政办发〔1996〕30号）指出，省水利厅是全省水文工作的主管部门，其所属的省水文水资源局是全省水文行业管理的职能机构。《河南省水文条例》中指出，“省人民政府水行政主管部门负责全省的水文工作，其所属的省水文机构负责实施具体管理。”这就意味着，省级水文部门是由政府授权行使行业管理职能的。

行业管理的具体形式是组织机构健全，行政分层合理，行使人事、财务管理职能。全国水文系统按照水利部“站网优化、分级合理、技术先进、精兵高效、站队结合、全面服务”的水文改革模式，大体分为省（自治区）局→地（市、州）勘测局→勘测队→测站四级管理层次。省级水文部门内设机构和勘测局一级一般为处级建制。在管理体制上实行“条块结合，以条为主”。水文系统的人、财、物历来是自成管理体系，实行自上下而的垂直统一管理。河南省驻省辖市水文水资源勘测局都成立了党支部，基层水文测站都配备了副科级以上的干部，加强了对水文工作的领导。全面推行岗位责任制和目标管理制度，各方面规章制度健全，管理体系较为完善。水文所需事业经费，一直是实行全额财政拨款管理。河南省财政主管部门规定，全省水文机构财务体制由省水行政主管部门统一管理，省级水文部门具体经办。1995年河南省实行部门零基预算制度，河南水文部门名列其中。水文部门执行零基预算制度，是水文公益性和行政事业单位特点的明显体现。省级水文部门具有职工考核、任免、培训、奖惩权。总之，省级水文部门是在省级水行政主管部门领导下，具有行业管理职能的事业单位，已成了普遍的共识。

5几点建议

1993年，人事部在推行国家公务员制度注释说明中指出，事业单位情况比较复杂，哪些单位可以划入，哪些单位不能划入，要具体分析具体对待。将于2006年1月1日实施的《中华人民共和国公务员法》第二条根据我国政治制度的特点，坚持党管干部的原则，明确规定了纳入公务员管理范围的三个基本要件，即依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。这三个基本要件，省级水文部门也都是具备的。事物是在发展的，是动态的，有些职能也是在发展中显现出来并逐步得到强化和加强的。因此，对省级水文部门具有的行政职能也应该用发展的眼光来看待。

5.1提高认识。首要的问题是要提高各级领导尤其是水行政主管部门、政府人事机构编制部门和人大立法部门对水文工作性质和作用的认识程度。省级水文部门具有行使行政职能的功能，在实际工作也正在行使这一职能，这是客观存在也是不争的事实。所以说，明确省级水文部门行政管理职能，也是水文事业发展的必然要求。2005年全国水文会议指出，经济社会发展给水文工作提出更高的具体要求，水文部门要为水多、水少、水浑和水脏四大水问题提供可靠技术支撑。这就要求水文部门的领导，要像湖南省那样，积极向上级领导部门汇报请示工作，争取他们的重视和支持，从源头理顺管理体制，强化水文部门的行政职能，为经济社会发展提供可靠的技术支撑。

5.2抓好调研。机构编制、行政管理是一项复杂的系统工程，省级水文部门应该积极组织有关力量加强这方面的研究和探讨。水利部副部长鄂竟平多次强调指出，水文法规建设滞后是阻碍水文事业发展重要原因之一。笔者认为，这也与水文部门不够重视这方面的基础性的准备有关。没有形成一定的舆论氛围，没有相应的基础材料和理论依据作支撑。1992年水利部组织起草上报中央编委的《水文水资源勘测事业单位编制定员标准》（水人劳〔1992〕99号），就是一个好做法、好的开头，省级水文部门也应加强这方面的调研。2005年11月，全国水文法规暨体制建设工作座谈会在郑州召开。这次座谈会就法规和体制建设专题进行深入研讨，交流经验，进一步推动了全国水文法规和体制建设。水利部水文局局长邓坚指出，推进水文现代化，法规建设是保障，体制建设是基础。他要求全国水文行业要以法规和体制建设为契机，充分发挥自身的优势，积极为经济和社会发展提供优质可靠的服务，提高构建和谐社会中的水文支撑能力。

5.3深化改革。省级水文部门，严格意义上讲是一个纯粹的业务管理部门，要严格按照国家有关机构改革的总体要求，优化内设机构和岗位设置，提高工作效率，建设一支精干、廉洁、高效的高素质专业化的行政管理干部队伍，以适应现代化建设和社会主义市场经济发展的要求。

作者地址：河南省水文水资源局