洪水有两面性，它既是一种造成灾害的自然现象，又是保持自然生态平衡所不可少的生态过程。人们应当做的是在谋求社会经济发展的同时，如何尽量减少洪水所造成的灾害损失，而又尽力保持洪水在自然生态环境中所能发挥的洗涤、净化、补充地下水、维持湖沼、改良土壤等重要而有益的作用。

近年来新兴的防洪减灾思路是对洪水灾害风险进行管理，调整人与水的关系。对江河的整治由过去以防洪为主要目标逐渐转变为以防洪减灾、水资源保障、改善环境及生态系统等多目标的综合整治。并且由对水系的整治转变到对全流域的国土综合整治，在可持续发展的前提下，协调流域内人与水的关系。由“防御洪水”转向“洪水管理”。

泛滥原管理是洪水灾害风险管理中的重要内容，也是我国比较薄弱之处。这里重点对美国密西西比河泛滥原管理加以扼要介绍。

泛滥原具有文化、自然、资源等方面的功能，具体包括①分蓄和削减洪水；②通过洪水中污染物的沉淀、过滤、净化，改善水质；③保持地下水平衡；④提供植物群落的生存环境；⑤提供鱼类及野生生物的生息环境；⑥保持地域的自然及农业特征；⑦为人类提供良好的生活、休闲空间；⑧提供生态、历史、考古等科研、考察场所等。

泛滥原管理由联邦政府及洲、地方自治体政府共同负责。

1. 联邦政府：负责洪水保险、土地利用规划、防灾准备及救济、情报及教育、警报系统、防洪工程系统。由中央12部及25个具体部门分工管理。如其中联邦紧急事物管理委员会(FEMA)负责制作洪水风险图，对洪水保险进行管理。

2. 洲政府：基于国家宪法所规定的治安权，有权对各泛滥原管理决策立项并加以实施。其权限包括：调整管辖范围的洪水保险制度、对洲一级的泛滥原管理中的工程项目进行策划和实施；向个人和其它政府，特别是地方自治体提供各种技术的专门知识；调整管辖范围内各地自治体及地方的规划；对处理跨洲际的洪水问题与其它洲政府进行协调；与联邦政府进行沟通等。

3. 地方自治体：是泛滥原管理的基础。可按照洲政府所赋予的治安权限决定和监督本地所辖土地的开发利用，并提出申请争取获得洲政府及联邦政府的财政与技术援助。

4. 地方团体：地方团体可以跨越地方行政区域组成，在泛滥原管理中发挥重要作用。

1993年密西西比河发生大洪水之后，1994年1月10日总统办公室要求重新考虑美国的泛滥原管理策略，设置了泛滥原管理联合讨论委员会(Interagency Flood Plain Management Review Committee)，成员包括美国陆军士官学校、陆军工程兵、农业部、内务部、环保局、联邦紧急事务管理委员会等单位抽专人组

成。该委员会对1993年洪水的原因及后果、既定规划及目标达成率、历史遗留问题及诱因、泛滥原的自然功能及有益功能恢复的可能性，泛滥原各利用部门及相关单位之间的相互关系等进行了研讨。该委员会下设情报资料组及战略评价组(SAST)。该委员会在与各有关团体充分协议的基础上，于1994年6月30

日提出报告书《全社会行动��迈向21世纪的泛滥原管理》(Sharing the Challenge : Floodplain Management in to the 21st Century )，主要议题包括：

· 降低社会对洪水的脆弱性；

· 保护和爱护自然资源；

· 明确联邦、洲、地方自治体对泛滥原管理的职责；

· 促进泛滥原管理技术的提高。

1. 防洪标准

目前我国大江大河防洪工程标准较低，是造成1998年大水灾的原因之一，因此水灾之后各地都陆续提出提高防洪标准的要求。甚至有些地区未经统一规划就提出将堤防标准提高到100年一遇，甚至200年一遇。实际上，防洪标准并非越高越好，防洪标准越高，单位投资的效益越低，资金积压的风险越大。随着防洪水位的抬高，工程风险也加大，出现超标准洪水时洪水灾害的潜在风险也将加大。同时，对流域内的自然生态环境的负面影响也将增大，因此要从流域可持续发展的角度，综合多种因素，确定适合流域基本特点的防洪标准。

1. 最佳经济标准：不论防洪标准达到几百年一遇，都还有出现超标准洪水的可能性，洪水灾害是不能够完全避免的。如果防洪标准定得低一些，堤防主要用于防止常遇洪水灾害，因堤防发挥作用的使用频率较高，其投资的效益也就较高。但是由于防洪标准低，在一定时期内发生超标准洪水灾害的可能性也较大。因此要从投资效益和可能发生的灾害损失两方面综合考虑，从经济角度来说，对两个不同标准的方案，如果在一段时期内采用低标准方案节省的投资加上用于扩大再生产的增值大于因降低标准可能形成的灾害经济损失的增值，就是经济合理的。当然还要考虑社会效益、环境生态效益，权衡利弊。

2. 堤防根据国力逐步达标：防洪标准确定后也不是追求一步到位，根据国家财政能力，保持每年都有较稳定的投入，分轻重缓急逐步达标，这样投资积压的风险最少。同时也可以维持一支较稳定的建设队伍。避免治河投资大起大落所造成的困难。如日本政府1993年财政预算中治河费用占1.7%。

3. 防潮标准远高于防洪标准：在沿海受风暴潮威胁的地区其堤防标准都较高，如荷兰等欧洲国家其防潮标准多在1000年一遇至10000年一遇。我国上海市的防潮标准也达1000年一遇，拟提高至3000年一遇。分析其原因有：①在发生风暴潮时，伴随大浪，破坏力较大；②潮水量大，一旦漫堤或破堤，将形成灭顶之灾，后果严重；③海堤标准由100年一遇提高至1000年一遇，实际潮位相差不多，对投资影响不大；④考虑到全球温升可能产生的海平面上升，留有余地。

4. 防洪标准以降雨或流量频率计算：我国在防洪标准的计算方面是以河道某一断面的水位为基础。近年来出现了较多的问题，因为河道水位是一个不稳定的因素，当河道边界条件发生变化时水位也随之变动。如堤距缩窄、河口围垦、侵占滩地等都导致同一流量的洪水位不断抬高。而且在利用水位系列进行统计分析时，因河道边界条件前后变化较大，在不同条件下得到的统计结果难以应用。

   目前在国外，对小流域以降雨频率为基准。这是较稳定的标准，其统计结果受地表影响较小。根据降雨进行产汇流计算，可得到相应各断面的洪水。而流域内人类活动的各种影响以及河道边界条件的变化都可在产汇流模型中充分反映，因此可以得到比较符合实际的洪水计算结果。

   对大流域，因降雨分布不同而形成的洪水过程也有很大差异，难以采用降雨频率作为确定防洪标准的依据。这时以洪峰流量作为计算标准较为合理。对某一断面而言，流量与洪水频率之间的关系相对稳定，即使在河道上游修建水库、分洪区等流量调控设施，其影响也容易确定。但由于洪峰流量的观测比水位观测要困难得多，在我国水文监测中应尽快提高流量观测技术。

5. 城市防洪与排涝的标准趋于一致：对城市而言，无论是外涝还是内涝，产生的灾害后果都是一样的。因而对防洪和除涝都应采用同样的标准。对一个城市而言，如果其防洪标准定为100年一遇，就意味着当遭遇100年一遇降雨时，既不发生洪灾，也不发生内涝灾害。

   虽然各国情况不同，但对大多数经济发达国家而言，并不把防洪标准定得非常高。如日本农业地区的堤防一般为50年一遇，城市堤防100年一遇，对少数经济高度发达地区堤防200年一遇。美国则把100年一遇洪水作为标准洪水。可以认为，这样的标准基本上是合理的。

1. 城市雨洪调蓄技术

我国城市化发展速度十分迅猛，目前城市人口已占总人口的30%左右，预计到2020年前后可达到50%~ 60%。这就意味着城市的人口和财产要大量增加，城市规模要不断扩大，表现在城市防洪方面要出现两方面的问题：

1. 降低操场、绿地、公园、花坛、楼间空地的地面高程，一般使其较地面低0.5~ 1.0m，在遭遇较大降雨时可蓄滞雨洪，雨后排出，2~ 3天后恢复正常使用。

2. 利用停车场、广场，铺设透水路面或碎石路面，并建有渗水井，使雨水尽快渗入地下。

3. 在运动场下修建大型地下水库，并利用高层建筑的地下室作为水库调蓄雨洪。甚至动员有院落的住户修建3m³水池将本户雨水贮留，作为庭院绿化和清洗用水。

4. 在东京、大阪等特大城市建设地下河，直径10余米，长度数十公里，将低洼地区雨水导入地下河，排入海中。

5. 为防止上游雨洪涌入市区，在城市上游侧修建分洪水路，将水直接导至下游，在城市河道狭窄处修筑旁通水道。

6. 在低洼处建设大型泵站排水，排水量可达200~ 300m³/s。

大量建设雨洪调蓄设施可能会增加城市开发建设费用，专家估计对新开发区而言，成本可能增加20%左右。但其作用和效益是十分长远的。目前我国城市开发正处在蓬勃发展阶段，如果不注意到这一问题，或舍不得增加投资，可能留下难以医治的后遗症。要建设现代化国际大都市，必须有现代化的水意识，目前负责城市开发建设的一些领导、城市规划人员、开发商所缺乏的恰恰是这种现代化的水意识。

1. 堤防建设技术

1. 超级堤建设：日本拟用50年时间将城市段堤防全部建成超级堤。超级堤的概念是坝身宽度为堤高的30倍，一般可达数百米。这样即使发生漫堤，堤顶流速较小，不致造成冲刷破坏。堤顶可建公路及住宅楼。

   建设超级堤要大量占用土地，但政府并不收购土地，土地所有权仍归原主，政府负责将土地垫高，修筑超级堤。一旦超级堤建成，原土地升值较大，因为既提高了安全性，又改善了景观，超级堤上的住宅可眺视大河，成为热点地带，因此一般土地主都盼望超级堤建设。

   堤基大多进行处理，软基多采用桩结构，防渗用钢板桩、旋喷、地下防渗连续墙(TRD工法)等技术。

   在险工段多采用四脚体抛堆保护堤脚。

   堤身植树规定根系不能侵入堤身基本断面，可将堤身培厚植树。

   堤身设置引水、排水等建筑物时，要有统一规划，以大型建筑物为主，减少小型穿堤建筑物，对穿堤建筑物实施严格质量管理，防止在高水位时沿穿堤建筑物与坝身连接处发生破坏。

2. 堤身质量较高：江河堤防护坡标准较高，一般用砌石或大量预制块，并用不同颜色拼成美丽图案或壁画，配合滩区河道公园，形成美丽的景观。

3. 临堤土地管理：为保障堤身安全，为防洪抢险提供足够的活动空间，一般将背水侧堤脚以外30~ 50m范围内土地由国家收购，交河道管理部门统一管理。在该范围内任何单位不能从事建设、挖土和堆放物品。

   除堤顶公路外，在滩区或陆侧建有专用防汛道路，平时封闭，只供防洪及地震、火灾、战争等特殊情况下使用。

4. 回归自然：在邻近城市的地段，回归自然的呼声日益高涨，日本明确提出：建设有丰富自然特色的河流。在此带动下沿堤大量种植观赏林，护坡改用天然石材，对已建混凝土材料护坡采用土坡覆盖，再大量植花、植草等。

1. 增强全民防洪减灾意识

美国制定的21世纪防洪战略就是充分发挥联邦、洲、郡、市、街、村、企业、居民的积极性迎接洪水挑战，即全民防洪减灾的战略。日本在1998年提出的《水灾害、泥沙灾害的危机管理》报告中也明确规定防灾第一线由市、町、村负责，都道府县及中央加以支援。

日本在1997年第140次国会通过了对河川法的修改，其中一些重要的修改就是对河流整治过程中增加了公众参与的程序。

1. 公众参与制度化：按修订的河川法，治河规划过程中要多次听取公众意见（图2）。

   图2 河川整治的审议程序

2. 防洪情报向社会公开：日本气象厅及建设省都分别设立可以覆盖全国的雷达雨量监测网，及河道水位、流量自动监测站。每一位居民随时都可以通过电话及新闻媒体获取所关心的防洪情报。

   气象厅负责发布气象警报，洪水预报由气象厅及建设省共同发布，防洪警报由国家及都道府县的河流管理者发布。

   此外，还设立了全国海啸自动警报系统，设立了河流信息中心，用户可由终端随时提取中心的气象、水文、洪水信息。

   防洪警报分注意、待命、出动、停止、解除五级，由市、町、村长负责发布。

3. 公布洪水灾害风险图：美国和日本都先后完成了全国洪涝灾害风险图的编制，在媒体公开发表，或在商店公开出售。据民意调查，有60%以上的被调查者看过洪水风险图，有90%的人认为公布风险图是有益的。

   此外，日本从1981年开始公布水灾实际发生的灾害图，至1994年已有485条河流公布实际灾害图。

   居民广泛了解自己生活的地区可能发生的灾害风险及曾经发生过的灾害情况，可以使居民增强防洪减灾意识，自觉地避开高风险区域，或采取自主的防洪减灾措施。

4. 指导居民避难：如果判断灾害可能发生时，市、町、村长应对本地区居民发出避难劝告或避难指令，并帮助居民避难。一般地区都有明显标志指示避难路线及避难场所。也定期进行演习，可避免无序混乱局面，并由消防团负责避难指挥。

1. 洪水保险

全美洪水保险制度(NFIP)创立于1968年，主要是为了防止各种盲目开发活动，初创时的保险制度是低水平的保险。

1. 希望加入NFIP的地方自治体，要向城市住宅建设部(HUD)提交申请公文，并保证执行相应的泛滥原管理制度。

2. HUD公布洪水风险（推定灾害损失率）及各地方自治体的相应保险费率。

3. 接受2项内容的地方自治体，被承认有参加NFIP的资格。

4. 在取得资格的地方自治体内的住宅所有者，可从当地财产保险代理店购买洪水保险。

5. 保险证券以全美洪水保险者协会名义发行，每户住宅1.75万美元，家产0.5万美元，等量限额发行。

1970年3月13日通过紧急程序，执行全国统一的保险费率，大幅度放宽保

险额，如住宅可达25万美元。

1. HUD公布全国所有洪水多发地区名单。

2. 名单内地区的住宅建设只有购买洪水保险后才能得到联邦政府的贷款，或联邦政府支持的贷款。

3. 在指定日期内未加入NFIP的地方自治体，禁止向其所辖范围内被公布的洪水危险区域提供联邦政府贷款。

这实际上将洪水保险制度变成了强制性制度。同时，还将100年一遇洪水位作为全国洪水保险的基准水位。即在100年一遇洪水位以下的区域为高风险区，实行建筑许可证制度，房基低于基准水位时，收取高额保费。

1992年由于大台风的影响，赔偿额高达200亿美元，1993年又发生密西西比河大洪水，要求修改保险制度的呼声高涨。在103期联邦议会又提出了洪水保险修正案和以全部自然灾害为对象的自然灾害防御法案。

1. 向金融机构融资时，抵押不动产必须加入洪水保险。未购保险者由金融机构代购并扣除费用。

2. 在可预见期（60年或30年）内土地有可能被侵蚀的地区，禁止向其出售洪水保险。

3. 在国库内设立基金，向各洲及地方自治体实施的减灾工程提供补助。

1. 蓄滞洪区管理

一般土地私有国家，征收土地费用较高，因此不适合于建设大面积的蓄滞洪区。但是在用其它手段难以解决洪水出路时，也少量设置蓄滞洪区。如美国密西西比河下游的New Madrid Floodway 蓄洪区，面积达600km²。日本也有一些小型的面积仅数平方公里的蓄洪池。在管理上也有一些共同的特点。

1. 禁止居住。日本蓄滞洪区土地由国家收购，属蓄洪专用土地，个人无土地使用权，不能在其中建设住宅。一般情况下除汛期分洪外，平时可作为自然保户区，可在其中野营、垂钓、休闲等。

   有些不适合居住的土地，国家也不采取收购的办法，由国家给予一次性补偿，原土地所有者仍可以有条件地使用土地。政府负责向其及时通报汛情，提醒其注意安全。

   对于未明确划定为蓄滞洪区而可能行洪的低洼地区，日、美两国都提出住宅建筑要求，对房基高程、耐水强度都有明确要求。如必须建筑多层住宅，而一层不能居住等。

2. 完善预警报系统。设定的蓄滞洪区在进入汛期时要完全封闭，非防汛人员不得进入。并在交通路口设卡管理。行蓄洪区内设有明显的警示标志，并有播音站发布警告。在决定分洪前，派出警报车，清出区内人员。对蓄滞洪区的安全管理是很严格的。

3. 不实施洪水保险。我国曾多次在蓄滞洪区内试行洪水保险。日本的蓄滞洪区既然不准居住，也无险可保。而美国的保险制度则是通过高额保险费率及收购高风险房产的办法，促使居民迁出蓄滞洪区。

   美国政府还对多次遭受水灾，或一次遭受水灾，其修理费超过房产价值50%的住宅进行收购并拆除，原住户向安全地带转移。

1. 防洪投入

1. 美国的防洪投入

2. 日本的防洪投入

   美国的财政体制是联邦、洲、地方政府三级财政。如1991年财政年度中，三级政府总收入21243亿美元，支出23808亿美元。

   在支出中，自然资源开发（包括水利事业）占2.4%，总额571.5亿美元。其中，联邦政府支出445.7亿美元，洲政府97.2亿美元，地方政府28.5亿美元。

   在水利投资方面，联邦政府的投入主要分配给四个中央机关。其中工程兵占70%，垦务局占21%，水土保持局占8%，TVA占1%。1986年的联邦政府总投入为34亿美元。这种投入是相对稳定的，表1所列为近年来工程兵的各项事业支出。

   对于非联邦政府实施的工程项目，原则上由地方自治体承担，而洲政府给与财政补助。

   　

   表1 工程兵的公共事业支出 （百万美元）

   财政年度	舟运	防洪	综合	其它	合计
   1965	426	447	283	13	1169
   1970	398	379	331	20	1128
   1975	694	904	439	33	2070
   1977	792	918	594	36	2340
   1978	951	1069	583	42	2645
   1979	1083	1218	577	56	2934
   1980	1225	1228	551	57	3061
   1981	1339	1273	527	59	3198
   1982	1331	1083	453	73	2940
   1983	1290	1088	482	99	2959
   1984	1383	1154	445	103	3085
   1985	1234	1187	419	116	2956
   1986	1345	1300	402	116	3163
   1987	1135	1272	411	119	2937
   1988	1271	1271	423	121	3086
   1989	1395	1253	462	142	3252
   1990	1391	1397	375	134	3297
   1991	1473	1447	443	148	3511

日本从1960年开始制定治水五年计划，至今已完成8个五年计划，第九次改为七年计划。用于治水的投入逐年递增，详见表2。

表2 治水五年计划投入表 (亿日元)

注：①表中数字不包括与减灾有关项目，地方单列项目、预备费、调整费。

在1992年~ 1996年完成第8次治水五年计划后，又制定了1997年~ 2003年的七年计划，其投资规模见表3。

表3 投资计划 （亿日元）

在第八个五年治水计划中，平均每年投入35000亿日元，相当于2500亿人民币。而日本的国土只有中国的1/25.5，可见其强度是相当大的。

1. 根据河流的重要性及其影响大小等因素，划分等级。一级河流由国家主管部门管理，由建设大臣主管；其它河流由都道府县首长管理。

2. 国家管理的河流所需建设、管理费用，原则由中央政府负担，若属地方要求项目，其费用由中央负担1/3~ 1/2。

3. 地方政府管理河流所需建设、管理费用，原则由地方政府负担，根据需要可申请国家给与补贴。

4. 对于因灾损毁的公用设施，所在地方政府应在灾后立即组织修复，不需立项申请，所需要费用按相关法律规定分担，一般中央、省、市各负担1/3。

十、 防洪减灾科学研究

日本政府在1988年用于减灾的事业费用2.27兆日元，其中用于研究的费用为308亿日元，约占事业费的1.3%。同时政府鼓励科研人员参与各种国际合作与交流、研究室向国际开放。

日本文部省于1951年在京都大学设立防灾研究所，研究内容包括地震、火山、滑坡、泥石流、洪水、风暴潮、强风等除冰雪、农业以外的各种自然灾害。有关水灾害的研究囊括了水循环过程中可能产生的各种灾害。以该研究所为中心，与日本各大学形成灾害研究情报网，并设有18处地震、火山、海象、滑坡等观测站及各类研究设施。

1983年由美国科学基金会主持，提出了《美国洪水及减灾研究计划》，提出了气象学、水文及水力学、生态学、公共卫生、经济学、社会学、行政学、法学、多学科综合等方面研究项目115项。其中亟待开展研究的紧急项目56项。如：

十一、 法规建设

1. 防洪法：于1917年发布，1928、1936、1938、1960年先后修订。

2. TVC法：1933年发布，规定成立田纳西流域开发局，批准田纳西流域综合开发计划。

3. 关于全美洪水损失管理的基本方针：1966年美国众议院465号文。

4. 沿岸滩涂资源法：1982年公布，禁止联邦投资开发滩涂。

5. 水资源计划法：1965年公布，设置水资源审议会(WRC)。

6. 灾害救助法：1974年公布。

7. 水资源开发法：1986年公布。

8. 全美洪水保险法：1968年公布。

9. 洪水灾害防御法：1973年公布，修订保险法的法律。

10. 全美泛滥原管理的基本方针：1976年公布。

11. 全美泛滥原管理的基本方针：1986年公布。

1. 河川法：1964年制定，之后废除1896年旧河川法。

2. 河川审议会令：1964年发布。

3. 特定综合利用大坝法：1957年发布。

4. 大坝使用权登录令：1967年发布。

5. 水资源开发促进法：1961年发布。

6. 水资源开发公团法：1961年发布。

7. 水源地域对策特别措施法：1973年发布。

8. 发电用设施周边地域整备法：1974年发布。

9. 砂石采取法：1968年发布。

1. 公共土木设施灾后重建事业费国库负担法：1951年公布。

2. 关于抗御巨灾的特别财政援助等法律：1962年公布。

3. 因防灾需要的集体移民的国家财政特别措置关系法：1972年公布。

4. 公有水面填埋法：1921年公布。

5. 运河法：1913年公布。

6. 下水道法：1958年公布。

7. 琵琶湖综合开发特别措置法：1972年公布。