第四节 水资源资产投资

　　公益性项目，由国家来投资，配套国家投资

　　一、水利投资现状

　　对于水利投资现状，我们通过“九五”投资的分析来描述。“九五”期间，国家采取积极的财政政策，５年累计安排水利基建投资约２７０6亿元，其中中央各类投资１２０６亿元，占总投资的44．57 %，地方投资约１５００亿元，占总投资的55．43%。在此期间，水利建设投资占全国同期基本建设投资的３．８％，是“八五”期间的４倍多，共安排各类水利基建项目1800余项，（矫勇，2002）。中央水利投资结构见表9-4-1。

　　表9-4-1表明，在“九五”投资中，大部分用来进行防洪工程投资，占79%，其次是水源工程投资，占10%，两者相加占了89%。在这些投资中，水土保持工程投资最少，只占3%。这种结构的形成与1998年的大洪水有很大关系。

　　“十五”期间，我国水利建设投资将有更大幅度的增长根据全国“十五”水利发展计划，“十五”期间全国水利建设共需投资4625亿元，其中需要中央投资2150亿元，平均每年需安排中央投资440亿元。2001年，中央水利投资总规模达401亿元；2002年中央水利投资与去年接近，为400亿元（利用国债301亿元），中央水利投资达到了一个新的水平。

　　二、水资源投资问题分析

　　我国的水利投资产生了巨大的效益，不能忽略的是，目前，水利投资还存在许多问题，主要表现在：

　　（1）更新改造投资偏少

　　长期以来，我国水利工程建设存在重兴建忽视维修管理等不正常现象，工程维修和改造没有资金渠道，得不到落实，加速了工程老化和损坏。我们以农业水利工程为例加以说明。

　　据统计，全国现有220个大型灌区老化失修，效益不能充分发挥，全国现有111座大型水库不同程度地存在险情。仅以渠道工程老化为例，在被调查的373座渠首建筑物中，严重老化损坏的占70%，失效的占16%，报废的占10%，完好的仅占4%。造成老化的原因是多样的，如自然老化、工程质量存在缺陷、规划设计不合理、资金短缺、管理不善等，其中由于管理不善和人为破坏造成老化损坏的占10.9%。如果不对这些老化的工程和设备进行改造和修缮，供水的可持续性受到严重威胁，那么可能难以支撑21世纪我国人口对粮食的需求。

　　（2）投资机制不健全

　　科学合理的投资机制是资金高效的基础。目前，我国水利投资机制不顺，主要表现在以下几个方面。

　　a 配套式的投资模式，形成众多的“半拉子工程”，难以发挥效益。我国许多水利项目，由中央与地方政府共同出资承担，也就是地方配套，由于地方政府配套的水利财政资金供给明显不足，导致国家的资金到位了，项目开工了，可配套资金无着落，工程不能发挥效益。我们以农业水利投资为例加以说明。多年来，我国农业水利投资采取国家包办骨干工程，地方承建田间工程的“配套建设”模式，该种模式对于充分调动地方政府投资的积极性起到了积极的作用，但也出现了一系列弊端，主要表现在地方政府的配套资金往往成为空中楼阁，难以到位或者就根本不能到位，其结果是国家兴建的骨干工程早已建设完毕，而配套的工程却难以兴建，最终的结果是国家花费大量资金建设的工程不能发挥应有的效益，导致资金的低效利用和水资源极大浪费。如内蒙古河套灌区、安徽的痹史杭就是明显的例证。

　　b 市场不健全，缺乏足够的吸引力。市场是资金流向的平台，但由于水利资金市场不健全，吸引资金能力较差。尽管国家采取了众多的宏观调控政策，鼓励社会资金投入水利行业，但由于水利项目的投资回报达不到社会平均的投资回报率，回报率低，社会资金一般不愿投入水利项目，无法吸引更多的社会投资。

　　（3）水利资金缺乏效率，效益低下

　　有资料显示，２０世纪８０年代以来，我国水利项目的综合项目成功度大致在７０％～８５％之间，据统计１９９８年全国平均资金到位率为７４．７％，因项目前期工作不足，造成资金闲置率为１６．８％。我国水利设施尚未达到理想使用状态，我国“四五”至“九五”各时期水利基本建设固定资产交付使用率分别为５６．５％、６３．９％、８８．８％、７１．９％、６１．５％、４５．４％。还有一些项目未按计划建成。据１９９８年抽审发现，未按计划完成的有１１７３个项目，占抽审项目数的８．３１％，还有２６３个已建成项目不能按设计要求发挥效益（王伟，2002）。

　　（4）投资监管存在漏洞，投资外部效益难以内在化

　　投资高效利用，专款专用，是水利投资产生效用的前提，也是保证水利工程质量的保证。目前，我国水利工程投资监管还存在一定漏洞，资金挪用现象时有发生，水利部违规建设大楼就是明显的例证。此外，工程过程中多重承包，层层拔毛，导致真正用于工程的投资偏少，出现大量的“豆腐渣”工程。

　　水利投资是存在多重效益，将外部效益内在化是增加投资者效益的重要经济手段，而现实上，这种愿望难以实现，导致投资者额外“损失”。我们以节水农业投资为例进行说明。

　　从水资源的流向来看，农业水资源向城市及其他行业转移趋势非常明显，农业节水尽管对农业本身的发展发挥的积极的推动作用，但更重要的是将节约下来的水流向非农业部门，如因投资而节水，节约出来的水被其他部门而占用，或者因为水资源的“农转非”不得不发展节水农业，导致在一定程度上投资主体价值损失，有时不能因投资获得其效益。所以，节水农业的发展具有较强的外部性，由此而带来的是投资效益的外部性具有外部经济性。由于投资主体特别是农民或者相关的企事业在向农业水利投资时，其所获得的效益不能独享，并且有关受益者又没有给以适宜的经济补偿，难以调动投资者的积极性。这是节水农业发展非常重要的问题，然而在实际上投资者却常常忽略。

　　（5）只注重工程建设投资，忽视非工程建设

　　多年来，我国水利投资非常重视工程建设，投入了大量资金，而对于非工程建设没有纳入投资范围，出现了只重视工程投资，忽视或者没有投资非工程建设，结果出现了“工程重，非工程轻”的现象，不需要大量资金就能产生水资源高效利用的非工程措施因缺乏资金难以上马，导致水资源低效利用。

　　三、水资源投资政策

　　建立科学的水利投资政策，对水利投资是十分有效的。目前，我国水利投资体制依然处于计划经济的配置模式，这种模式不适应现代化市场经济发展的需求，必须进行调整。调整的主要思路是：在政府宏观调控下，充分发挥市场的调节作用，根据投资项目的性质，区别对待，政府的投资力度和方式有所变化。

　　投资项目的性质，是公依据益性来划分的。可以将投资项目分为三种，公益性项目，准公益项目，私人项目。公益性项目，指产生的效益完全是公益的水利项目，如防洪排涝、大型骨干灌排工程、水源工程等；准公益项目，指既有公益性，同时又具有私人性的水利项目；私人项目，产生的效益是私人的水利项目。

　　对于公益性的水利项目投资，将完全由国家来承担，投资的主体是国家，所需资金全部列入国家计划，财政统筹，国家根据社会经济发展规划进行安排。国家对其拥有绝对的产权。当然，国家可以具体情况，采取委托或者其他方式来进行管理。水利纯公共物品的配置

　　对于准公益性水利项目，采取分摊的方式来进行，国家根据项目公益性的大小来确定投资额度，对于私人性的部分，由私人来来承担。其运作采用准市场的方式来进行，国家进行宏观调控，发挥市场的导向作用。产权根据投资的额度进行划分，明确产权。当然，国家可以采取优惠的政策来进行，包括控股、参股、财政补助、财政贴息、贷款优惠、税收减免等政策。

　　对于私人的水利项目，投资完全由私人进行承担。其运作完全按照市场经济的规则来进行，包括资金、建设、运营等，通过市场达到水利私人物品层次高效配置。同时强调的是，私人项目的水利投资但必须符合国家有关的规定。

　　由于水利项目投资具有投资周期长，效益底，风险较大的特点，国家应该根据情况，制定优惠的投资政策，如减免税等，保证其投资的回报率不低于社会平均回报率，甚至高于社会平均回报率，以利于水利项目资金的吸收。

　　下面以节水农业投资为例，具体说明农业水资源投资政策。

　　（1）“受益补农”的投资政策

　　“受益补农”的投资政策是指由于大量的农业水资源通过不同的途径被转移它用，受益者应该主动采取一定的措施，对利益受损的农民给予一定的补偿，其中补偿最主要的途径是拿出一部分资金投资节水农业，减少农民的损失。

　　（2）采取“有所为，有所不为”投资的政策

　　对于节水农业投资而言，“有所为，有所不为”就是将有限的资金进行有选择地投入，即国家应该积极采取“重点投入、择优扶持”的政策。

　　所谓的重点投入，是国家选择对国民经济全局有重大影响的、跨省跨流域的节水农业项目或国家级节水增效示范区以及对生态环境效益及社会效益较大和为解决流域上、下游用水矛盾而兴建的节水灌溉工程，其资金由国家统一安排，重点投入。择优扶持是指采取优惠的政策择优投入。国家给予投资者一定的优惠政策，如适当减免税等，鼓励外商采用独资、合资、合作等多种方式参与节水项目建设，鼓励各类节水项目积极争取利用国际金融组织、外国优惠贷款，利用外资项目的国内配套资金应优先保证。国家投资应该有重点地择优而行，要从政策和资金上给予扶持，对于符合贷款条件，具有偿还能力的节水项目，银行要优先安排贷款，当前应该特别注意原有水利工程的配套与维修时以节水高效农业为目标的技术改造投入。

　　（3）充分挖掘现有投资潜力，拓宽投资渠道

　　充分挖潜现有投资潜力，就是从制度及机制上确保已有资金的高效利用。它主要包括三方面，其一，进一步实施完善国家财政贴息投入政策，继续按照两部一行《关于发放节水灌溉和打井贴息贷款的通知》精神，落实贴息资金，同时完善贴息贷款管理制度，建立良好的运行机制，提高效率；其二，高效率运转国家财政安排的用于支持农田水利建设的专项基金，实现节水、农田水利建设和农业生产经营高效有机结合。多年来，各地运用该项基金建成了大量的灌排工程，为节水农业的发展打下了良好的基础，今后应该在建的同时考虑节水与高效相协调；第三，做好水利市场大文章，从完善水资源市场，特别是从水价改革中获取适量的资金，建立良性的水利经济。

　　拓宽投资渠道，多方筹集资金，是对国家投资不足的重要补充，其主要包括三方面，其一，除了继续安排专项基金支持节水农业建设外，在水利建设基金中抽取一定的比例用于节水农业建设，国务院颁布的《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》为水利建设基金的来源提供了可靠保证，如果能够做到这一点，节水农业投资就有了更加可靠的保障；其二，建立国家、集体、个人等多渠道、多元化的投资体系，采取“谁投资，谁所有，谁管理，谁受益”的原则，国家集体个人一起上，多层次地筹集节水灌溉资金，使节水灌溉走上良性循环，滚动发展；其三，吸引外资参与中国的节水农业建设。

　　（4）将节水非工程措施作为重大工作项目实施

　　如果说工程措施是提高水资源利用效率的硬件，那么非工程措施则是实现最终目标的软件。许多事实表明，在硬件工程一定的条件下，提高用水效率主要靠非工程性节水来实现。工程节水与非工程节水措施相结合是我国节水农业发展必由之路。非工程节水措施可以显著提高水的生产效率和减少无效蒸发量，具有重要的节水增产作用。工程措施可以有效地提供农田和作物所需要的水资源，非工程措施则保证作物高效地利用水资源，提高作物的产量，因此，工程节水措施与非工程节水措施相结合具有十分重要的作用。

　　非工程性节水措施是指除工程措施以外的一切节水措施，包括管理措施和农业节水技术措施。实践表明，有效的管理措施可以大大提高水的利用效率。灌区管理、优化配水节水技术及节水灌溉制度的实施，将极大地提高水资源的利用效率。灌区管理主要理顺供水和用水机制，灌区优化配水节水技术主要根据灌区的可供水量、作物的需水量和生产函数以及各级输配水渠道的技术参数，采用系统工程方法，制订灌区水量调配方案。节水灌溉制度是把有限的灌溉水量在作物生育期内进行优化分配，采用非充分灌溉，限制对作物水分供应，在作物生理需要、关键时期进行灌水，加大土壤的调蓄能力，增加降雨的有效利用、旱作地区优化灌溉制度一般节水30～40%。在华北地区小麦过去灌溉5-7次，现在2-3次，产量有增无减。

　　改变种植结构，采用耐旱节水品种，秸秆覆盖，塑膜覆盖、机械松土 ，施用化学保水剂和其他高效综合耕作技术等都有明显的减少无效蒸发、提高水的生产效率和直接节水增产效果。河北省灌溉中心试验资料表明，有秸秆覆盖的麦田可平均减少株间蒸发64mm，玉米地可减少56mm，全年可节水120mm。采取节水农艺措施可以减少蒸发蒸腾量，直接节省水资源量。所以，灌区改造规划，不能只注重工程规划，应将非工程规划作为一项重要内容加以纳入到整体规划之中。否则，这种规划存在缺陷，是不科学的。

　　正因为如此，我们在进行节水农业投资时，应该将非工程措施和工程措施同等对待，彻底扭转建设水利工程给投资，非工程措施没有投资的非科学的做法，高度重视非工程措施，将节水非工程措施作为重大工作项目实施。