第七节 水资源资产管理体制建设

　　为了保证我国国民经济的可持续发展，满足21世纪16亿人口对水资源资产的需求，改革现行的水资源资产管理体制和机制势在必行。水资源管理机制的形成是一个复杂系统过程，作者认为，21世纪水资源资产管理体制建设至少应该包括以下几个方面。

　　一、水资源资产管理一体化

　　所谓的水资源资产管理一体化，是指将水资源资产放在社会—经济—环境所组成的复合系统中，用综合的系统的方法对水资源资产进行高效管理。水资源资产管理一体化的主要思想是，水资源资产不仅是自然资源，而且是对环境有相当制约的环境资源，他对国民经济发展、人们生活福利的提高以及人类社会的可持续发展都有重要的影响，所以，水资源资产管理不能“头痛医头，脚痛医脚”的方法，而应该采取“动一发而牵全身”的系统方略。

　　水资源资产管理一体化在客观实施上具有多层次性。如区域水量与水质管理的协调统一，流域管理与行政管理的协调统一、水资源资产管、供、用和治理协调、水资源资产利用和湿地保护统一，水资源资产地表与地下水—降雨联调，水资源资产开发利用与森林保护相统一，区域产业结构的调整和布局充分考虑水资源资产承受能力等等。

　　管理上的一体化，其中起重要作用的是机构协调和目标的一体化，其要求有关部门管理协调统一，部门之间必须拧成一股绳，协同作战，不能各自为政。水资源资产管理涉及众多部门，例如，节水农业是一个系统工程，涉及到农业、水利、科技、气象、城建、环保、宣传、计划和行政部门等众多部门，单靠某一部门开展节水农业的发展是难以实现，如果各自为战，难以形成合力发挥最大效益，效率低下，而且造成国家财富的损失，必须通过有关部门的大力协作来完成。

　　从效益上来看，水资源资产管理一体化最终目标是水资源资产开发利用必须达到经济效益、社会效益和生态效益的协调统一，其效益衡量尺度必须具有较大。如充分利用当地的降雨资源，从局部上来考察，可能提高了水的利用效率，具有较好的社会效益和经济效益，但从整个流域的角度来认识，假设流域的各个区域皆以留住当地水资源资产为己任，流域水资源资产地表径流会发生大的改变，甚至导致大江大河的断流，引起更大的生态环境问题。所以，充分利用当地水资源资产是以流域可承受能力为极限，是有条件和限制的。对于大空间的水资源资产一体化必须通过政府的调控来实现，区域是无法来完成的，特别是在随着社会主义市场经济的逐步完善，各个区域皆以经济效益为最终目标条件下，政府的水资源资产管理一体化宏观调控功能更应该加强和完善。

　　水资源资产管理一体化，对流域而言，必须按流域进行统一管理，这是由水资源资产按流域形成自然体系所决定的。流域水资源资产管理一体化包括水量（包括地表水、地下水）、水质和开发利用，采取统一规划、统一调度、统一管理。

　　现在我们以大型灌区改造为例说明水资源资产一体化思想的具体实施（本节部分内容与贾大林研究员共同编写）。

　　我国人口占世界人口的22%，耕地面积只占世界耕地的10%，但灌溉面积却占全球灌溉面积的21%，人均灌溉面积与世界平均水平相当。我国灌溉面积约8亿亩，占总耕地的41%，其生产了70%的棉花、90%以上的蔬菜和2/3以上的粮食。在这些灌溉面积中，万亩以上大中型灌区5600处，灌溉面积3.3亿亩，占灌溉总面积的43%，其中超过30万亩的大型灌区220处，灌溉面积1.7亿亩，占灌溉总面积的22%。大中型灌区水土资源条件好，设施相对完好，经营管理水平较高，是我国粮食生产的骨干基地，生产的粮食占全国总产量的20％以上，它们对满足我国21世纪16亿人口粮食需求，保证粮食安全具有举足轻重的作用。

　　目前，国家准备投入大量资金，开展以节水为中心的大中型灌区改造。这项工程的顺利实施，必将显著地提高我国农业用水的效率，具有极其重要的现实意义。目前，有关各灌区积极行动起来，热情十分高涨，纷纷制订相应的改造规划。然而，综观目前已经出台或者即将出台的有关规划，由于时间短促等多方面原因，还存在许多问题，主要表现在有些规划分是“要钱”规划，灌溉水源集中于引水，工程主要集中在骨干工程，较少考虑与非工程措施结合和生态环境用水，这对于灌区的可持续发展是极为不利的，不仅可能造成巨大水资源资产的浪费，而且与提高水资源利用效率的初衷相违背。针对这些问题，著者依据一体化思想就灌区改造规划提出意见。

　　水资源的综合利用和统一管理是提高农业水资源利用效率的重要基础。从灌区的水源来看，包括降水、地表水、地下水、土壤水、回归水和处理的劣质水（包括污废水和微咸水）等，在制定灌区改造规划中，必须将他们作为一个整体进行统筹考虑，纳入规划之中，并且深入认识他们之间的复杂转换关系，充分利用这种自然规律，提高水资源的利用率。目前，灌区改造规划的水源偏重于“引水”，忽视或者淡化了其他水源，需要得到纠正。

　　（1）充分利用当地水资源

　　现有的灌区改造，在水源的设计上，应该在充分利用当地水资源的基础上考虑引水。充分利用当地水资源在灌区改造中占有重要地位。水资源总源于降水，通过对地表水、土壤水、地下水的合理调控，最大限度地把天然降水转化为农业可用的水源，是我们的目标。此外，经过适当处理的工业和城镇生活排出的污废水以及具有一定矿化度的地下咸水，也都是灌溉水源，在规划中都要加以认真考虑。

　　充分利用降雨和土壤水，是充分利用当地水资源的重要途径。根据研究，除新、甘、宁、蒙及陕北外，我国占全国总播种面积91%地区的降雨量都大于农田需水量，如果充分利用当地降水，特别是华北、西北、东北旱作区，亩均仅需补充灌溉水量50-150立方米，就可以满足作物生长需要，从中我们可以透视充分利用降水对灌区改造规划可能带来的冲击。

　　在生态环境允许的范围之内，适当且充分利用浅层地下水是解决农业水源短缺的有效途径。开发利用浅层地下水，适当降低地下水位，有利于增加降雨入渗量，减少径流流失和潜水蒸发，不仅能充分利用当地水资源，有利于旱涝盐碱综合治理，而且能充分地发挥地下水库的多年调节作用（干旱年适当多开采，多雨年得到补偿），提高农业用水的保证率。我国北方6流域片平原区地下水平均年可开采量合计为1022.72亿立方米，接近2条黄河的年径流量，可见，地下水的开发利用，大大增加当地农业水源，对灌区改造规划会产生一定影响。

　　劣质水处理利用是增加灌溉水源和保护、改善环境的战略措施。劣质水包括工业和城镇生活污废水，地下咸水。我国1998年城市和农村工业和生活污水排放量593亿m3，预计2010年为885亿m3，2050年达到2648亿m3。污废水经过处理使之达到灌溉标准，不仅可以增加农业灌溉水源又可防止污染环境，其充分利用还有一定的潜力可挖。我国还有可开采利用的矿化度为2－3克/升的地下微咸水资源130亿m3，其中华北地区为23亿m3，但1996年微咸水利用量仅有6.6亿m3，尚有很大潜力。这些资源的开发利用无疑对现有灌区改造规划产生影响。

　　（2） 井渠结合是综合利用水资源的有效方式

　　井渠结合是地上水地下水联合运用有效途径，其机理是调控地下水埋深在适宜的状态，通过降雨入渗地下形成土壤水和地下水。井渠并用优化调度水资源，能大力提高水资源的利用效率。如陕西泾惠渠灌区开灌前地下水埋深在15－30m，1932年引泾河水灌溉后，到1954年地下水位上升幅度达10－24m，土地发生次生盐渍化。60年代初发展井灌，到70年代井渠双灌面积达100万亩，地表水地下水联合运用的方式：春灌，地下水位回升到最高，返盐盛期，采用群井汇流，井渠间灌，防止返盐；夏灌以井为主，降低地下水位，预防渍涝；冬灌，河水充足，渠灌洗盐补淡。年均开采地下水1.1～1.3亿m3。遏制了地下水位上升，次生盐渍化得到控制，促进了农业增产，灌溉水的利用率达到0.505。根据泾惠渠灌区1980至1990年资料，在采用井渠结合的条件下毛灌溉用水量仅有135～220mm，粮食产量达到530kg/亩，远低于河南、山东等地设计毛灌溉用水量460～630mm。

　　（3） 灌区水资源统一管理是灌区改造规划的重要组成部分

　　水资源按流域形成自然体系，灌区是流域组成一部分，只有按流域统一管理，才能优化配置水资源。目前，我国水资源管理地方上各自为政和多部门争权的现象十分普遍，在上游地区，大引大排，大水漫灌，不仅造成水资源大量浪费，还引起渍涝灾害加重和土壤盐碱化蔓延；而地处下游地区则由于河道来水供不应求或枯竭，不得不掠夺性地开发利用地下水，以致引起地下水位持续下降，诱发一系列生态环境问题。

　　灌区的水资源必须统一管理，包括地表水、地下水等多种水源的统一开发利用和治理保护，在制订灌区改造规划时决不能忽略。灌区水管理机构给各地区和各部门分配的水资源，要 以这些地区和部门合理开发利用当地水资源为前提。灌区机构分配江河水资源给各地方和各部门，只是补充其当地水源的不足。农田灌溉，必须克服单纯依赖引用河水灌溉的传统观念和习惯作法。

　　二、以产权和为中心，改革现有管理体制

　　目前，大中型灌区的经营管理以行政管理经营为主体，即地方行政（政府）或水行政（水利厅、局）行使水权（闸门关启和水量调度）、财权（水费收支和财务管理），灌区无调水权和财权，水费上缴地方财政后，在通过一定方式划拨，行政过多干预灌区管理权限和正常秩序，导致灌区事企不分，缺乏活力和积极性，既不利于灌区经济的发展，也不利于灌区科学管理和综合管理水平的提高。

　　正因为如此，供水单位必须进行改革，其最终目标是：在水利行政部门的宏观指导下，灌区拥有基本的经营管理自主权，即自主行使水量调配的水权、工程管理权以及独立核算、定额补贴的财权，使灌区成为按企业化管理的自我发展的经济实体。

　　为了实现上述目标，其具体做法是改革现有的水利工程产权制度，真正做到产权清晰，权责明确。

　　对于大型的灌溉水利工程，由于投资的主体是国家，国家拥有该工程的产权。为了避免政企不分而带来的管理水平低下，效率不高的被动局面，尽量减少国有水利资产的流失，保证国有水利资产的保值增值，国家必须采取有效的方式经营其水利资产，其中一条重要途径是将水利工程管理单位改造成为国有独资公司或国家控股的公司，用企业化管理方式管理经营水利资产，确保其保值增值，以维护水利再生产正常进行；

　　对于由多级政府或政府部门投资、多个法人股东或个人股东投资的大中型灌溉水利工程，可以根据《公司法》规定的条件，本着“谁投资，谁拥有产权”的基本原则，通过清晰产权，保护投资人合法权益，更好地调动全社会办水利的积极性，改造成有限公司或股份有限公司。

　　对于小型的水利节水工程，按照建立社会主义市场经济体制目标要求，通过股份合作制、拍卖、承包和租赁等不同方式进行产权制度改革，以达到明确所有权、搞活经营权、盘活存量资产，调动所有者积极性的目的。

　　三、以水权为中心，建立节水激励约束机制

　　水资源配置过程，实质上就是水资源“水权”的重新分配过程。水权在调节水资源供需和水资源转移过程中扮演着重要角色，水权是水资源管理的中心，研究建立水权的理论和可操作性的交换机制，通过市场的交换，实现水资源的有效分配，是21世纪农业水资源管理的重要趋势和方向。

　　对于水资源流域管理，采用以水权为中心的管理，建立流域级水权交换机制。特别针对大江大河，水权在科学调配水资源方面更具有重要的作用。其具体办法是首先根据自然经济现状、发展方向以及流域的生态环境状况，通过科学的分析对流域水资源量进行合理分配，也就是分配水权，国家通过控制界面（如省界）来调控水资源流量，该流域不同区域水量的调配通过水权交换的方式协商进行。以黄河流域为例，国务院已经批准了《黄河可供水量年度分配及干流调度方案》和《黄河水量调度管理办法》，可以在此基础上，研究水量交易的方法、程序，如果条件允许，可选择部分地区进行试点。

　　面对市场经济，无论是供水者还是需水者，都以追求最大利润（效益）是一致的，充分拉动经济杠杆，对供水、需水及节水具有重要的影响。目前，经济杠杆在水资源分配过程中很少或者根本没有发挥应有的作用，导致下列不合理的现象发生：供水单位缺乏节水的积极性，需水单位不珍惜宝贵的水资源，节水成为可有可无的累赘，最终导致极其珍贵的水资源浪费，节水成为空中楼阁。为了改变这种状况，建立以水权为中心的节水灌溉经济激励机制是十分迫切的。作者认为，建立节水灌溉经济激励机制应包括：

　　补偿奖励机制。无论水价是否合理，节水对供水单位的收入带来一定冲击，为了鼓励供水单位节水，国家或政府根据节水的实际情况，给予供水单位适当的补偿奖励，补偿奖励的数额足以调动节水的积极性；

　　惩罚奖励机制。需水单位是节水的主体，国家和政府制订系列具有可操作性的节水指标，对于完成节水指标的用户给予适当的奖励，对于没有完成的用户，给予适当的惩罚，实施奖励与惩罚相结合的策略。

　　针对水资源“农转非”问题，必须采取“以益补农”的战略，即，水资源“农转非”受益者采取经济补偿的政策，补偿农业水资源水权转移额外投入或经济损失，如根据水资源“农转非”实际情况，可以适当提高工业用水或生活用水等价格，所积累的资金用来投资节水农业或对水资源转移者给予补偿。

　　三、建立用户参与管理的民主管理体制

　　农业节水工程建设和实施，离不开用户的参与，一切技术和措施最终通过用户的实践来实现，用户是节水的主体，其行为和素质在某种程度上决定节水的成败。因此，建立用户参与管理决策的民主管理机制是节水环节不可缺少的重要因素之一。在有条件的地区，可成立由各级地方行政、水行政、节水专管单位负责人和用户组成节水管理委员会，一切重大决策通过该委员会决定，或者成立用户自己选举具有法人地位的自我管理组织—用水协会，有关节水工作由灌区和协会共同协商解决。

　　目前，一种新型的经济自立灌排区的水管理机制值得关注和探讨。它是世界银行推荐的水管理体制改革的模式，已在我国江苏、山东、安徽、河南和河北等五省进行了试点，效果较好。所谓的经济自立灌排区，是指在水利界限清晰、相对独立的灌排区上建立的旨在逐步减少并最终消除对政府财政依赖、按照市场经济体制自主经营、独立核算、经济上自负盈亏、管理与服务相结合的、强调民众参与的、非赢利的经济实体，其主要模式是供水公司+用水者协会。江苏试点表明，自流灌区可节水量3000—4500立方米/公顷（无工程投入）或4500—7500立方米/公顷（预计有工程投入），安徽畀史杭灌区1997年试点也表明，基本实现了支渠以下的自我管理、自动维修、自主供水、自发交费、按方结算的有效管理机制，充分调动了农户参与的管理的积极性，无论是在供水管理、工程管理还是水费计收方面都取得了较好的成绩。为此，建议全国灌区认真研究该种模式，并结合各自的特点，在有关部门的支持指导下，进行有益的尝试。

　　五、通过《节水法》促进规范水管理机制的转变

　　通过法律途径规范节水农业建设，是以法治国的重要组成部分，也是节水农业得以顺利发展的前提和方向。建国以来，我国颁布了多部与水资源开发利用保护有关的法律，依法开发利用管理水资源逐步走入法制的轨道，特别是1988年公布实施的《中华人民共和国水法》（下简称水法），对水的所有权、水的管理、开发利用、水的保护、管理体制、防汛与抗洪、指导原则等方面加以规范，具有全面性、科学性、针对性和突出重点等显著的特点。该法在水资源管理方面确立了八项基本制度，即水资源调查评价、水规划、水长期规划、水资源宏观调配、取水许可、水费与水资源费和水事纠纷处理等。《水法》第七条规定，国家实行计划用水，厉行节约节水。各级人民政府应当加强对节水用水的管理，各单位应当采用节约用水的先进技术，降低水的消耗量，提高水的重复利用率；第八条规定，在开发、利用、保护、管理水资源，防治水害，节约用水和进行有关的科学技术研究等方面成绩显著的单位和个人，由各级人民政府给予奖励.